Жители района, как в парламенте, голосуют за все статьи расходов, участвуют в принятии решений наравне с администрацией и самостоятельно формируют и контролируют бюджет — звучит как нереализуемая республиканская утопия. На самом деле программы, в которых мнение жителей городов является определяющим в городском управлении, сегодня довольно широко применяются на практике по всему миру и в том числе и в России. Это программы так называемого партиципаторного бюджетирования. 

 
 

 

Партиципаторное
бюджетирование — что это и зачем?

 

За сложной феноменологией на самом деле скрывается простой и понятный принцип взаимодействия граждан и муниципальной власти. По сути, партиципаторное бюджетирование — это распределение части муниципального бюджета города его жителями, при котором сами горожане решают на специальных собраниях, на что и как тратить деньги — хоть на строительство скейт-парка для детей, хоть на озеленение клумб. Таким образом, каждый горожанин может реализовывать те проекты, которые он сам придумал. В итоге граждане совместно участвуют в формировании своего будущего и будущего своего сообщества— всё как в классической республиканской традиции.

Итак, какие есть плюсы у такой формы бюджетирования: 

 

 

 

Обычные горожане могут непосредственно влиять на политику органа местного самоуправления, выстраивать прямой, рабочий диалог с властью. 

   

А кроме того, самостоятельно решать злободневные проблемы, вызывающие напряжённость.

   

Чиновники, в свою очередь, могут подробнее посвящать людей в свою работу.

   

Прозрачная сxема бюджетирования — теперь вы знаете, как принимается и распределяется муниципальный бюджет. Процедура ПБ обеспечивает большую открытость идущей в администрации работы.

   

ПБ даёт возможность не только жителям города стать более квалифицированными участниками городского планирования. Администрация также получает доступ к мнениям и идеям совершенно новыx людей (за пределами круга чиновников) для развития и решения проблем общественного пространства.

 

 

«Деньги могут быть тем, что убьёт демократию, но они также могут и вернуть её к жизни. Если мы найдём новый способ управления ими. Политики, придя к власти, развращаются неограниченными полномочиями и большими деньгами. При этом эти люди представляют интересы большинства. Они распоряжаются деньгами налогоплательщиков и часто делают это неправильно. В итоге общественные организации вынуждены бороться за остатки бюджетных средств, чтобы затем распределить их на социальные услуги, жильё, школы, медицинские учреждения и развитие инфраструктуры. Но это стимулирует конкуренцию между этим организациями, а не сотрудничество; зависимость от чиновников, а не от пожеланий общества. Для большинства такая борьба слишком утомительна, и они предпочитают её избегать. Но так быть не должно. 

В сотнях городов по всему миру жители с низким уровнем дохода и активисты уже используют совершенно новый подход к управлению и контролю бюджетных средств — партиципаторное бюджетирование. Как это работает?

Прежде всего на уровне ассамблеи жители определяют приоритетные потребности, придумывают решения для их реализации и каким-то образом выбирают делегатов для представления своего комьюнити. Делегаты обсуждают локальные приоритеты и развитие проектов с экспертами. Граждане голосуют за конкретную инициативу, которая будет профинансирована. Наконец, местные власти реализуют этот проект, а жители следят за его исполнением. Например, жители района определили в качестве приоритета более доступную медицинскую помощь. Их делегаты разрабатывают предложение для строительства новой медицинской клиники. Граждане его одобряют, город всё это дело финансирует. И вот через год новая клиника построена и готова принимать жителей.

Такой сxемой бюджетирования уже пользуются порядка 1500 городов по всему миру. В некоторых странах такой подход даже обязателен для органов местного самоуправления. Развитию такого подхода активно помогает ООН и другие международные организации. Даже Церковь Англии является поклонницей ПБ».

Джош Леннер

директор Participatory Budgeting Project

Публичный двор: Как отменить чиновников и финансировать свой район самостоятельно. Изображение № 1.

Как это работает?

В основе подхода партиципаторного бюджетирования лежит равноправный доступ всех жителей к площадкам принятия решений по действующим проблемам. Таким образом, создаётся механизм решения городских проблем «снизу», то есть от тех людей, которые обычно не имеют возможности для заявления и создания своих инициатив и даже минимального влияния на публичную политику.

Стать участником проекта и поучаствовать в распределении бюджетных средств может любой горожанин независимо от социального статуса, профессии или рода занятости. Для этого формируется специальная бюджетная комиссия или ассамблея (как правило, с помощью жребия), состоящая из граждан и представителей муниципальной администрации, которая наделяется правом влиять на распределение бюджета и выбирать приоритетные направления расходования средств.

Проще говоря, комиссия выбирает, куда потратить часть бюджетных денег (как правило, небольшую) — озеленение парка, установку баков для раздельного сбора мусора, прокладку велодорожек или ремонт системы теплоснабжения, а может, на всё сразу. Заодно с обсуждением проблем участники проходят семинары и слушают лекции по планированию и администрированию, консультируются с экспертами, проводят конкурс проектов, чтобы приступать к их реализации во всеоружии и вообще предлагать взвешенные инициативы. Через какое-то время состав горожан в комиссии меняется — чтобы не засиживались и чтобы подтягивать новых людей с новыми идеями и инициативами.

В результате горожане получают реальную возможность влиять на жизнь своего комьюнити или даже целого города, а власть — горожан, которые не просто кричат и жалуются на администрацию, но понимают тонкости её работы и готовы сами по мере возможности содействовать и предлагать новые идеи. 

 

Эксперименты

Впервые проект партиципаторного бюджетирования был реализован в Бразилии, в Порту-Аллегри ещё в 80-х годах прошлого века. Жители города сформировали ассамблеи, через которые решали бюджетные проблемы муниципалитетов, связанные с образованием и здравоохранением, и другие проблемные вопросы. Таким образом, администрация предоставила горожанам возможность непосредственно влиять на то, как распределить часть средств городского бюджета. Программа работает до сих пор — теперь горожане Порту-Аллегри распределяют до 20% от городского бюджета, а это ни много ни мало 70 миллионов долларов в течение года. 

За 30 лет практика партиципаторного финансирования прошла путь от неоднозначного социального эксперимента до полноценного работающего бюджетного инструмента. Подобные программы сегодня реализуются более чем в 20 странах мира: от Западной и Восточной Европы до Латинской Америки, Китая и даже России. 

Довольно широко подобная практика реализуется в США. Программа в той или иной форме работает в Чикаго, Сан-Франциско, Бостоне. Только в Нью-Йорке на неё в прошлом году было выделено порядка 32 миллионов долларов. Такой подход к бюджетированию оценили и поддерживают на уровне Белого дома, так что механизмы подобного взаимодействия власти и граждан в будущем, видимо, будут только развиваться. 

В целом партиципаторное бюджетирование реализуется как в относительно крупных городах вроде Севильи с населением 700 тысяч человек или Парижа (где муниципальные власти выделили 426 миллионов евро в период с 2014 по 2020 год на программу бюджетирования), так и в небольших муниципалитетах и столичных округах, например Лихтенберге в Берлине или Хэрроу в Лондоне. Универсальной модели партиципаторного бюджетирования, само собой, не существует — формат участия граждан в распределении бюджетных средств зависит от специфики и проблем конкретного региона.

 

Что там
в России?

В России участие горожан в бюджетном процессе ограничивается публичными слушаниями бюджета. Впрочем, это участие довольно латентное — на саму бюджетную политику граждане никаким образом не влияют, с администрацией не взаимодействуют и вообще, как правило, не в курсе того, куда и как расходуются деньги — то ли на ремонт труб, то ли на энный слой плитки. 

Впрочем, и в России есть проекты, в рамках которых обычные горожане принимают активное участие на уровне муниципального управления. Пока эти проекты реализуются в форме экспериментов — самые первые стартовали в 2013 году в Череповце (Вологодская область) и Сосновом Бору (Ленинградская область), — но уже успели продемонстрировать эффективность и перспективы такого подхода. О том, как реализуется программа партиципаторного бюджетирования в российских городах, мы расспросили организатор проекта «Я планирую бюджет. Сосновый Бор» Льва Шилова.

 

Как реализуется программа в Сосновом Бору? Какая под неё отведена часть бюджета и какая комиссия участвует в его распределении?

Программа «Я планирую бюджет» реализуется в Сосновом Бору с 2013 года. Каждый год в ней участвуют по 15 человек — членов бюджетной комиссии с правом голоса и 15 человек резерва, которые замещают членов комиссии при невозможности исполнения ими своих обязанностей. Объём средств на распределение каждый год — до 20 миллионов рублей.

Как попасть в комиссию?

Отбор в комиссию осуществляется при помощи простой жеребьёвки, то есть у каждого, кто подаёт заявку на участие, есть шанс быть выбранным для принятия решений. Не могут участвовать в жеребьёвке депутаты и служащие администрации, это делается для предотвращения конфликта интересов.

Как в целом устроена работа комиссии? Как у вас получилось избежать влияния частных интересов на процесс обсуждения инициатив и распределение бюджета? 

Работа комиссии довольно серьёзно ограничивается специальным человеком — модератором, который ведёт заседания и следит за соблюдением довольно жёсткого регламента и процедур. Схема работы сложная, и некоторым людям приходится довольно долго к ней привыкать. Однако, судя по нашему опыту, такая схема себя оправдывает — ведь бюджетной комиссии нужно принять решение за ограниченный период времени. Сначала много времени уделяется идеям горожан — членов бюджетной комиссии, мы их обсуждаем в довольно интенсивном режиме. Проходят обучающие лекции по финансам и планированию. После этого члены бюджетной комиссии готовят свои инициативы на экспертизу в городскую администрацию. Стоит заметить, что инициативы не принимаются без согласования с администрацией, поскольку она конечный распорядитель средств, однако у нас процент отказов от реализации не превышал 25%. То есть про ¾ всех инициатив мэрия говорит: да, мы готовы это реализовывать. На мой взгляд, это говорит о важных и своевременных идеях, которые простые горожане приносят в проект.

Что касается частных интересов, то здесь вопрос в том, что такое частный интерес. Инициативы, которые исходят от жителей, — по определению инициативы частных лиц, хотя в большинстве своём посвящены городу. Почти не бывает такого, чтобы кто-нибудь пришёл и сказал: дайте мне или моему бизнесу деньги. Это неправильная стратегия, поскольку горожанам нужно убедить друг друга и городскую администрацию в необходимости и важности конкретного проекта. Немногочисленные случаи, которые имели место, не имели продолжения, потому что участие в бюджетной комиссии — это не только право распоряжения средствами, но и большая ответственность.

 

Особенность программы в том, что почти все инициативы — не типовые, интересные идеи. К сожалению, такие идеи требуют большего срока проработки. 

 

Как вы сами оцените практику внедрения такой системы бюджетирования в российских реалиях? Можно ли её назвать успешной? Такой подход к бюджетированию практиковался не только в Сосновом Бору, но и в Череповце и ещё в нескольких городах — как показала себя практика там? 

На данный момент программа реализуется в девяти городах и городских поселениях в трёх регионах РФ. Успешность её реализации зависит от целей, которые ставит перед собой каждая муниципальная администрация. В любом случае инициативы на данный момент реализуются практически в полном объёме — вопрос только в том, как именно подходить к реализации. Хотим ли мы задействовать все возможности для привлечения горожан? Будет ли заканчиваться работа после завершения заседаний бюджетной комиссии? Кто будет следить за исполнением инициатив? Мы стараемся вместе с муниципальными чиновниками, чтобы таких вопросов не возникало. Авторы инициатив должны участвовать во всём процессе реализации — от выдвижения идеи до открытия объекта (если речь иё1т о капитальном строительстве).

Нельзя перевешивать проблемы своего проекта на чиновников, совместная работа горожан и власти над конкретными проблемами — вот то, чего мы добиваемся на самом деле. В итоге успешность проектов зависит от осознания городскими чиновниками этого принципа. Соответственно, где есть понимание — там проекты получаются интенсивнее, содержательно богаче и намного эффективнее. Важно понимать, впрочем, что это зависит не только от администрации, но и от горожан. Это абсолютно равные в данном случае стороны. Не будет заинтересованности у кого-то одного — программа обречена на провал. Что касается Соснового Бора, то здесь, мне кажется, существует баланс между этими двумя сторонами, и пока у нас не было поводов жаловаться на его нарушение. 

Российские граждане довольно индифферентны в том, что касается взаимодействия с властью, политики, участия в каких-то социальных проектах — вы во время реализации своей программы сталкивались с подобным? 

Практически всегда в самом начале их реализации. Люди не верят во власть и совместные дела — и, кстати, имеют на это полное право. Мы с пониманием относимся к этому. С другой стороны, как только горожане видят, что можно сделать через программу, видят реальные результаты, доверие начинает расти. Хотя я думал, всё будет намного хуже. Когда мы начинали в Череповце, было подано более 100 заявок на жеребьёвку. Я, откровенно говоря, полагал, что будет намного меньше.

Программа уже работает около двух лет. Что за это время получилось реализовать? 

Уже больше двух лет: 2015 год — это третий год реализации программы в Сосновом Бору. Пока удалось сделать спортивно-детский кластер на Ленинградской и парковки по городу. На очереди — реконструкция парка «Белые пески» и первая современная велодорожка. Особенность программы в том, что почти все инициативы — не типовые, интересные идеи. К сожалению, такие идеи требуют большего срока проработки (например, проведение тендеров на проектирование), что растягивает реализацию до двух лет. Но это то, благодаря чему проекты так выделяются на фоне других. Посмотрите на кластер — можно с уверенностью говорить, что это единственная в мире площадка, потому что её придумали сами сосновоборцы.

 

 

Изображения: Pixabay.com, Wikimedia.org,
Wikimedia.org, Flickr.com/tao_zhyn